El Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, ha sido aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre. El dominio público marítimo-terrestre y, en particular, la ribera del mar, es especialmente sensible a la subida del nivel medio del mar vinculada al cambio climático. La exposición de la población y de los bienes a riesgos costeros se incrementa cada vez más y se prevé que esa tendencia continúe.
La franja costera, sometida a una extraordinaria presión humana y poseedora de importantes valores ambientales y paisajísticos, necesita protección. Representa para España un espacio de enorme valor y relevancia estratégica debido a sus esenciales funciones ambientales y de protección y control de la dinámica marina.
El calentamiento global ya es un hecho. En este siglo, el nivel medio del mar ascenderá más de medio metro y, de acuerdo con el conocimiento actual, se modificarán las pautas dinámicas de la presencia de borrascas, su frecuencia, intensidad y duración. Los efectos del cambio climático que se proyectan sobre la costa en nuestro país, de acuerdo con los escenarios climáticos futuros, producirán, entre otros cambios, un progresivo calentamiento del agua y una creciente subida del nivel del mar a medida que avance el siglo XXI.
Cambio climático
El cambio climático está provocando una disminución del periodo de retorno de eventos extremos. Los eventos con periodos de retorno de 100 años pasarán en el 2100 a tener un periodo de retorno de 1 año. De hecho, apunta el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático o Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), en su informe de 2019 sobre océanos y criosfera:
«Debido al aumento proyectado del nivel medio del mar a escala mundial, se prevé que los niveles del mar locales que históricamente se registraron una vez por siglo (fenómenos centenarios históricos) se transformarán en fenómenos, al menos, anuales en la mayoría de los lugares durante el siglo XXI. La altura de un fenómeno centenario histórico varía mucho y, según el nivel de exposición, ya puede provocar impactos graves. Es posible que los impactos sigan aumentando con una frecuencia mayor de dichos fenómenos».
Además, este Panel señala que los sistemas costeros experimentarán un aumento de los impactos adversos debidos a la inundación, tanto progresiva, como debida a eventos extremos, y a la erosión por subida del nivel del mar.
Por todo ello, se hace prioritario progresar en la integración de las medidas que permitan anticipar su adaptación desde la planificación y la gestión costera, necesarias para minimizar dichos impactos. Ese ha de ser el objetivo a perseguir por las normas que contengan el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre.
La modificación de los artículos 3, 4, 27, 68, 69 y 74 obedecen a la necesidad de abordar la situación descrita anteriormente, teniendo en cuenta la amenaza que para el litoral representan los efectos del cambio climático, fundamentalmente la subida del nivel medio del mar y la reducción del periodo de retorno de eventos extremos.
Garantizar la estabilidad de las playas y la defensa de las costas
Así, para garantizar la estabilidad de las playas y la defensa de la costa, no resulta necesaria la distinción entre determinados tipos de dunas, lo cual motiva la modificación del artículo 3.4 de este reglamento. La amenaza para la segunda mitad de este siglo es tan grave que todas las dunas pueden necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa, a excepción únicamente de las que hubieran quedado aisladas «tierra dentro o colgadas sobre una costa rocosa» según se establece en la modificación del artículo 4.c.
Las dunas forman parte de la playa, son necesarias para su defensa y representan una reserva de arena para su regeneración natural. Además, son elementos del paisaje de enorme valor ecológico y poseen una importante riqueza de fauna y flora. Si los cordones dunares son ocupados, dejan de formar parte del sistema costero y la playa pierde una de sus fuentes de alimentación natural. Por otra parte, frente a eventos extremos, si la playa se ha ocupado, se elimina su capacidad de absorción de la energía del oleaje, dificultando su recuperación una vez superado el evento.
En este sentido, se modifican los artículos 68 y 69 en relación con las ocupaciones de los establecimientos expendedores de comidas y bebidas en playas, que deben ser de una sola planta y sin sótano, para minimizar el impacto sobre un sistema dinámico y frágil, así como para no comprometer la resiliencia de los bienes de dominio público frente al cambio climático y la erosión. También a esta motivación responde la eliminación, en el artículo 74, de la locución «en defecto de planeamiento» puesto que las normas generales para la ocupación de las playas son aplicables exista o no planeamiento.
Ley 22/1988 de Costas
La zona marítimo-terrestre, la más vulnerable a los efectos del cambio climático, se define en el artículo 3.1.a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas: «La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial».
El sistema de medición para la determinación de la zona marítimo-terrestre debe considerar las amenazas y los efectos que en el litoral provocará el cambio climático. De acuerdo con el sexto informe emitido por el IPCC, entre 1901 y 2018 la subida del nivel del mar en las zonas costeras ha sido de 0,20 m. Ese incremento creciente provocará más inundaciones en las zonas costeras y regresión del litoral.
Por otra parte, los fenómenos costeros adversos podrán ocurrir cada año a finales de siglo, cuando antes tenían un período de retorno de 100 años. En esta situación, potencialmente generadora de graves daños a las estructuras que alcanza el mar, no parece razonable esperar a constatar 5 alcances en un periodo de 5 años, menos aun teniendo la certeza de que la situación empeorará.
No se debe olvidar que el alcance del mar sobre una estructura rígida (paseos marítimos, edificaciones, carreteras, etc.) provoca reflexiones de energía que impiden el funcionamiento natural del playa (basculamiento y posterior recuperación) y, como consecuencia, se producen pérdidas de arena, deteriorando el litoral, aumentando la erosión y comprometiendo la seguridad de su utilización.
Protección de la interfaz tierra-mar
Las modificaciones citadas se ajustan a la vigente Ley 22/1988, de 28 de julio, y regulan de modo más eficaz espacios que son imprescindibles para la protección de la interfaz tierra-mar, en constante evolución. Estos cambios son acordes a la finalidad regulatoria de esta norma, por lo que a ellos se refiere, a saber, que el catálogo de bienes incluidos en el concepto de dominio público marítimo-terrestre estatal, sin desbordar la ley, incluya todos los espacios que merecen tal catalogación en coherencia con el hecho de constituir probablemente el sustrato físico más amenazado por los efectos del cambio climático de todo el territorio nacional.
Por otra parte, para que sea efectiva la protección del dominio público marítimo-terrestre es precisa la regulación de los terrenos adyacentes al mismo, motivo por el cual se modifican el artículo 59 y la disposición transitoria décima. Las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre de titularidad estatal recogidas en la Ley de Costas se fundamentan, de acuerdo con el F.J. 3 de la STC 149/91, del artículo 149.1.23 CE, en la competencia estatal para dictar legislación básica sobre protección del medio ambiente.
Artículo 59
En este sentido, se modifica el artículo 59 para precisar lo que se considera pantallas arquitectónicas, de acuerdo con recientes sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Andalucía, de 12 de enero de 2022, y Valencia, de 14 de febrero de 2022, y con la STS de 11 de octubre de 2003, que afirma:
«Este precepto, de carácter básico y de aplicación directa cualesquiera que sean las determinaciones del planeamiento, establece, por lo que aquí interesa, que en los lugares de paisaje abierto y natural, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo».
Además, en referencia a la servidumbre de protección, se modifica la disposición transitoria décima, eliminando el apartado que permitía que las normas urbanísticas pudieran autorizar cambios de uso aun cuando no se cumplieran las condiciones del artículo 25.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, puesto que se considera que esa excepción excedía lo regulado en la ley y mermaba la protección que esta servidumbre legal proporciona al dominio público.
Reglamento General de Costas
De otra parte, no hay que olvidar que el Reglamento General de Costas ha de completar y desarrollar la vigente legislación de costas con pleno sometimiento a la misma, así como al resto de la normativa vigente, en especial, a la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y todo ello de manera coherente con la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Así, la presente reforma del Reglamento General de Costas debe adaptarse a las sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en resolución de los recursos formulados contra la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en especial a la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 233/2015 de 5 de noviembre.
En ella que se estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra diversos preceptos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y desarrollar las nuevas previsiones de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, cuyo artículo 20 y disposición derogatoria única acaban de ser expresamente declarados constitucionales por la Sentencia del Tribunal Constitucional 90/2022, de 30 de junio (desestimatorio del recurso de inconstitucionalidad números 1062-2022, interpuesto por la Xunta de Galicia contra el artículo 20 y disposición derogatoria única de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética).
Modificación de los artículos 131 y 135 del Reglamento General de Costas
La modificación de los artículos 131 y 135 atiende la necesidad de disponer de una regulación que module y objetive la decisión sobre el otorgamiento de concesiones y prórrogas y su duración, en función de exigencias derivadas de la legislación vigente y de lo estipulado en convenios internacionales suscritos por España. Todo ello con el fin último de garantizar que el dominio público marítimo-terrestre sea debidamente protegido para el uso y disfrute públicos y asegurar su conservación y la protección de sus características naturales.
Esta necesidad de establecer criterios objetivos fue igualmente reconocida por el Consejo de Estado en su dictamen número 705/2014 referido al entonces proyecto de Reglamento General de Costas. La resolución de otorgamiento o denegación de una concesión o de una prórroga no puede ser, por tanto, arbitraria y debe realizarse conforme a criterios objetivos contemplados en la normativa nacional e internacional. Esta ineludible referencia ya se contiene en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, cuando aborda la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre.
El 24 de julio de 2017, se aprobó la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española, en aplicación de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Dentro de las medidas que contempla la Estrategia, se encomienda al Ministerio competente el cumplimiento de la número 23: «considerará dentro de sus opciones de adaptación la relocalización de actividades, infraestructuras y edificios en el dominio público marítimo-terrestre» y de la número 24: «desarrollará los instrumentos necesarios para implementar el efecto del cambio climático en la gestión de concesiones en el DPMT».
Espacios de dominio público marítimo-terrestre
La modificación del artículo 135 también atiende a la necesidad de clarificar que, de acuerdo con lo regulado en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y lo expresamente recogido en reiterada jurisprudencia, las concesiones y sus prórrogas no pueden amparar usos prohibidos en espacios de dominio público marítimo-terrestre, lo que debe quedar claramente regulado en este reglamento y de esta forma responder a los principios constitucionales de legalidad, de jerarquía normativa y de seguridad jurídica.
Así, la STC 233/2015, al evaluar desde la perspectiva de su adecuación al orden constitucional el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, lo mantuvo vigente en sus términos, si bien ofreció una regla para su correcta interpretación consistente en señalar que en el trámite de las prórrogas extraordinarias que puede otorgar la Administración (carácter potestativo) para prolongar la vigencia de las concesiones previas a la entrada en vigor de aquella ha de tenerse en cuenta la naturaleza de la actividad amparada por cada concesión y constatar que la naturaleza de esta exija desarrollarse en espacios calificados de dominio público estatal (artículo 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio), así como que ello en ningún caso menoscaba las competencias de las comunidades autónomas:
Prórroga recogida en la nueva regulación
La prórroga recogida en la nueva regulación:
- (i) Solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación (art. 32.1 LC).
- (ii) Llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3).
- (iii) Las exigencias medioambientales no solo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002.
- (iv) En último término, la concesión demanial está configurada como un «título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad», lo que impide que «la Administración del Estado pueda ejercer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos materiales sobre los que ostentan competencias de ejecución, de acuerdo con los parámetros que expuso la STC 77/1984» [STC 149/1991, FJ 4 G) a), con cita del art. 65 LC]».
Adaptar este Reglamento General de Costas a las previsiones del artículo 20 de la Ley 7/2021
Las modificaciones de los artículos 135 y 172 y de las disposiciones transitorias decimocuarta y decimosexta, en relación con el plazo concesional, son imprescindibles para adaptar este Reglamento a las previsiones del artículo 20 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, declarado constitucional por la STC 90/2022, de 30 de junio. En efecto, el dominio público marítimo-terrestre no es solo un patrimonio colectivo, ambientalmente frágil y valioso, sino que también constituye una de las porciones de nuestro territorio más expuestas a los efectos del cambio climático.
Por ello, este real decreto establece de modo inequívoco que el plazo máximo de duración de las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre es de 75 años, y que ese plazo máximo incluye tanto el inicial como todas sus posibles prórrogas, entendiéndose por tanto derogado el artículo 2.3 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en tanto ese apartado del artículo segundo, se opone al artículo 20.4 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, en aplicación de la disposición derogatoria de esta última.
En efecto, la duración máxima de las prórrogas concesionales ha de calcularse en coherencia con el plazo máximo de duración que pueden tener las concesiones, ya sea por duración total del título concesional, ya sea por la duración inicial del título concesional más todas sus posibles prórrogas. Todo ello sin perjuicio de que los titulares puedan solicitar un nuevo título concesional.
STC 90/2022
En ese sentido se pronuncia la STC 90/2022, de 30 de junio: «En definitiva, los preceptos impugnados por quebrantar el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), no han dado lugar a una oscuridad o insuficiencia hermenéutica, sino que –al contrario- pueden ser objeto de interpretación meridiana por los operadores jurídicos, administraciones y tribunales, no obstante la heterogeneidad de situaciones y títulos de concesión, partiendo, primero, de que la prórroga extraordinaria introducida en el art. 2 LPUSL tenderá a extinguirse en el tiempo (a fin de evitar la perpetuación en la ocupación del dominio público marítimo terrestre), pero respetando los derechos constituidos antes de la entrada en vigor de la LCCTE».
«Segundo, que el plazo máximo de ocupación del dominio público-marítimo se acota a setenta y cinco años, no extensibles v (no caben ya las prórrogas sucesivas mencionadas en el art. 2.3 LPUSL). Y tercero, que cualquier concesión posterior a la entrada en vigor de la LCCTE (el 21 de mayo de 2021) que no se ajuste a lo previsto en la misma es nula (incluidas las solicitadas y todavía no otorgadas)».
No puede ignorarse que la voluntad del legislador a raíz de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, fue la de aunar y limitar los plazos de duración de los títulos de ocupación de cualquier dominio público de manera armónica, permitiendo que la legislación sectorial pueda establecer otros distintos pero nunca de duración superior.
Adaptar el Reglamento General de Costas a lo establecido en el artículo 20.3 de la Ley 7/2021
La supresión de los artículos 174 a 177, así como la modificación de los artículos 135 y 172.3 en cuanto al procedimiento relativo al otorgamiento de las prórrogas extraordinarias son necesarias para adaptar el Reglamento General de Costas a lo establecido en el artículo 20.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, recientemente declarado constitucional por la STC 90/2022, de 30 de junio. Este artículo 20.3 establece:
«Con el fin de garantizar una adecuada adaptación de la costa a los efectos del cambio climático, la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en el título III de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 13 ter de dicha ley».
«A estos efectos, también se estará a lo previsto en otra normativa aplicable, así como en convenios internacionales que contengan regulación relativa a la costa y al mar y a la conservación y uso sostenible del dominio público marítimo-terrestre, teniéndose en cuenta factores como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera; así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa».
Además de lo anterior, se aborda una serie de modificaciones puntuales que también obedecen al citado principio de legalidad y a la necesaria adecuación del Reglamento a la Ley 22/1988, de 28 de julio, con el fin de corregir ciertas disfuncionalidades e incoherencias detectadas en el Reglamento General de Costas de 2014. Por último, se procede a la corrección de una serie de erratas detectadas en el Reglamento, así como a modificaciones de carácter estrictamente técnico.
Artículo 6 y 46
En concreto, en el artículo 6 se elimina la cita a una disposición de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, anulada por Sentencia del TC 233/2015, de 5 de noviembre. Se introduce la mención a la necesidad de preservación de la biodiversidad asociada al dominio público marítimo-terrestre en los artículos 2 y 60.
El artículo 46 mejora la redacción dada a la letra b). En el artículo 107 se prevé ampliación del plazo para emitir el informe de adscripción del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. En el artículo 112 se modifica un error en la numeración de los apartados. Se precisa, en el artículo 132.1, que el uso privativo se podrá ejercer por el concesionario en los términos que establezca el título concesional. Aclaran algunos aspectos del régimen jurídico de las transmisiones inter vivos y mortis causa de concesiones (artículos 142 y 143).
Se adecúan a los términos de la Ley de costas y de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, la regulación del canon de ocupación del dominio público marítimo-terrestre (artículos 178, 181 y 183). Se introduce una nueva disposición adicional undécima, para que las referencias del Reglamento al antiguo Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se entiendan hechas al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Reglamento General de Costas de 2014
Se suprime el texto que contenía la disposición transitoria quinta del Reglamento General de Costas de 2014, que desarrollaba reglamentariamente el apartado 5 de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, introducido por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en el apartado 39 de su artículo 1, que fue declarado inconstitucional y nulo por el Tribunal Constitucional (STC 233/2015, de 5 de noviembre), y se sustituye por la regulación del plazo para la aportación de documentación acreditativa de la condición de titular de los terrenos en la tramitación del expediente de concesión transitoria.
Se precisa, en la disposición adicional quinta, que para poder desafectar terrenos al interior de los paseos marítimos, éstos han debido perder las características de ribera del mar, conforme al artículo 3.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio. Por último, se añade «sin perjuicio de la delimitación definitiva de los bienes de dominio público marítimo-terrestre que resulte de la tramitación y resolución del correspondiente procedimiento de deslinde» al final del apartado 3 de la disposición transitoria vigésima, para garantizar que no se prejuzga el resultado del deslinde con una línea de deslinde probable.
Principios de buena regulación
En la elaboración de este real decreto se han observado los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Asimismo, se respetan los principios de necesidad y eficacia puesto que un real decreto resulta el único medio para la necesaria remoción y modificación de los artículos y apartados del Reglamento General de Costas, por las razones expuestas. Respecto al principio de proporcionalidad, esta modificación contiene la regulación imprescindible y necesaria para cumplir los objetivos descritos, sin incurrir en arbitrariedad, atendiendo al interés general y sin afectar de manera innecesaria a los intereses particulares.
En este sentido, la Ley 22/1988, de 28 de julio, y el Reglamento General de Costas, regulan de modo completo e inequívoco las consecuencias de cualquier eventual revisión de un deslinde que pudiera resultar necesaria, sin menoscabo de los derechos de los particulares, y sus regímenes transitorios establecen mecanismos de compensación para las situaciones jurídicas que se pudieran ver afectadas, a las que son plenamente aplicables.
Esta modificación reglamentaria adecúa el Reglamento General de Costas y garantiza su coherencia con la Ley 22/1988
En aras de la necesaria observancia del principio de seguridad jurídica, esta modificación reglamentaria adecúa el Reglamento General de Costas y garantiza su coherencia con la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética y la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, así como con las sentencias del Tribunal Constitucional que se han citado.
Asimismo, la norma cumple con los principios de eficiencia, en tanto asegura la máxima eficacia en la consecución de sus objetivos con los menores costes posibles en su aplicación, y de transparencia al haberse garantizado una amplia participación del público en su elaboración y tramitación. Las modificaciones que recoge este real decreto, en definitiva, garantizan la plena adecuación del Reglamento General de Costas a la legislación vigente y mejoran su regulación.
Trámite de audiencia e información pública
Durante su tramitación, este real decreto se ha sometido al trámite de audiencia e información pública del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que da cumplimiento, asimismo, a lo establecido en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Se ha sometido a deliberación del Consejo Asesor del Medio Ambiente y se ha emitido informe por el Ministerio de Política Territorial, en virtud de lo previsto en el artículo 26.5.6.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.
Estas modificaciones del Reglamento General de Costas se dictan al amparo de lo establecido en los artículos 149.1.18.ª, 149.1.1.ª y 23.ª de la Constitución Española. En su virtud, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con la aprobación previa de la Ministra de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 1 de agosto de 2022.
Fuente: BOE
Artículo de referencia: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2022-12932&p=20220802&tn=1
